Le 60e anniversaire de la Constitution

Chapeau

Le 60e anniversaire de la Constitution de la Ve République donne l’occasion d’éclairer le rôle du président de la République comme "chef des armées", à la lumière de l’article 15 et de son application sur les différents théâtres d’opérations extérieures.

Le président François Mitterrand, en compagnie du ministre de la défense Charles Hernu, au lendemain de l’attentat du Drakkar, Beyrouth, 24 octobre 1983
Texte

La Constitution du 4 octobre 1958, adoptée au milieu de la guerre d’Algérie, est ambiguë en matière de défense. D’une part, selon l’article 5, le président de la République "est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités" et aux termes de l’article 15, il est "le chef des armées ". D’autre part, en vertu de l’article 20, le Gouvernement "dispose de l’administration et de la force armée" et l’article 21 précise que le Premier ministre "est responsable de la défense nationale". Enfin, l’article 34 réserve à la loi votée par le Parlement la fixation  des règles concernant "les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens", et selon l’article 35, "la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement".

UN PARTAGE DES POUVOIRS EN FAVEUR DU PRÉSIDENT

Ces textes n’ont connu qu’une modification, par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : désormais, du fait que l’engagement des forces armées ne se traduit plus par une déclaration de guerre à un État étranger, l’article 35 a été complété pour obliger le Gouvernement à informer dans les trois jours le Parlement de "sa" décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger et à demander au même Parlement l’autorisation de poursuivre cette intervention au-delà de quatre mois. Les malentendus ayant entouré le retour au pouvoir du général de Gaulle ont très vite conduit à sortir de l’ambiguïté et à faire basculer le partage des pouvoirs en faveur du chef de l’État. Chacun savait que ce dernier était le seul à pouvoir mettre fin au conflit, même si c’était avec une issue différente selon les camps, ce qui a conduit à des crises où il était le seul à pouvoir imposer son autorité à la rébellion d’une partie de l’armée. Le Premier ministre, très attaché à "la solution la plus française", n’a pu que s’incliner devant la volonté présidentielle de tourner la page en acceptant l’indépendance et partir après le referendum qui l’avait entérinée. Le Parlement, pourtant fort partagé, était trop content de n’être pas directement mêlé à cette solution douloureuse.

Mais, si de Gaulle a voulu sortir du bourbier algérien, c’était pour construire une défense moderne et indépendante reposant sur la dissuasion. Il n’a pu le faire sans que le Parlement vote les crédits nécessaires. Michel Debré, pour cela, a dû utiliser, à trois reprises, fin 1960, l’article 49, alinéa 3 de la Constitution qui permet de faire adopter un texte sans vote positif, dès lors que l’opposition ne parvient pas à réunir une majorité sur une motion de censure. Le Gouvernement a retrouvé là son utilité en matière de défense. Puis, c’est un simple décret qui a précisé, dès 1964, que l’ordre d’engagement de la force de frappe ne pouvait être donné que par le président de la République.

LES OPÉRATIONS DU "PRÉ CARRÉ" AU MULTILATÉRAL

Après la brève période de la Communauté, les indépendances acquises dès 1960 se sont accompagnées de la création auprès du président de la République d’un secrétariat général pour les affaires africaines et malgaches confié à Jacques Foccart et de la conclusion avec tous les nouveaux États d’accords de défense dès 1960-1961. Ils permettaient plus ou moins explicitement l’intervention des forces armées françaises en soutien des régimes, voire de la démocratie, comme ce fut le cas pour rétablir en février 1964 le président du Gabon, Léon M’Ba, ou pour le renversement de l’"Empereur" Bokassa en 1979.

D’autres opérations ont été menées pour la protection de populations civiles, la plus connue étant l’opération Léopard décidée par le président Giscard d’Estaing pour sauver les Européens pris au piège à Kolwezi au Zaïre. La décision fut prise dans le PC souterrain de l’Élysée en présence des seuls chefs d’état-major, du successeur de Jacques Foccart et du ministre des affaires étrangères, mais non du Premier ministre. On peut en rapprocher l’intervention au Rwanda en 1994, même si les forces françaises étaient déjà présentes antérieurement dans des conditions plus contestées. Enfin, un troisième type d’intervention, plus conforme aux traditionnels traités d’alliance, a consisté à venir au secours d’un État attaqué par un voisin, miné par des divisions internes ou par le terrorisme international. Ce fut le cas au Tchad, en Côte d’Ivoire ou au Mali.

L’invasion du Sud-Liban par Israël le 14 mars 1978 a conduit le président Giscard d’Estaing à engager un contingent français dans la FINUL créée par une résolution du Conseil de sécurité des Nations-unies. Son successeur, François Mitterrand, a décidé seul une opération de représailles par un bombardement des milices chiites auxquelles on attribuait les attentats de Beyrouth qui avaient fait, le 23 octobre 1983, 58 morts dans les forces françaises et 241 chez les Américains. L’opération la plus proche d’une véritable guerre fut celle qu’a provoquée l’invasion du Koweit par Sadam Hussein le 2 août 1990. Cette "guerre du Golfe" dans laquelle les forces françaises ont été engagées à hauteur de 19 000 hommes a été annoncée au pays par des allocutions solennelles du chef des armées qui a aussi adressé un message au Parlement en chargeant le Premier ministre, Michel Rocard, de poser la question de confiance.

Un autre théâtre d’opérations majeures pour les forces françaises fut, à la même époque, l’ex-Yougoslavie. François Mitterrand, peu enclin à engager les forces françaises au-delà de la protection des populations civiles, notamment lors du siège de Sarajevo, finira par accepter un engagement plus proactif dans le cadre de l’OTAN. Ce n’est toutefois que son successeur Jacques Chirac qui donnera l’ordre de libérer par la force 300 "casques bleus" français détenus par les Serbes dans des conditions humiliantes ; ce fut l’épisode du Pont de Vrbanja.

Autres théâtres d’opérations importants dans cette région, l’Afghanistan où la participation française dans le cadre de l’Alliance atlantique a atteint 4 000 hommes, la Libye, opération également menée dans le cadre de l’OTAN, sous l’impulsion du président Sarkozy, enfin le conflit actuel en Syrie. Dans tous ces cas, il a été fait application de l’article 35 et le Parlement a été saisi.

L’INFLUENCE DES COHABITATIONS

Jusqu’à la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000, le décalage entre la durée du mandat présidentiel de sept ans et le mandat législatif de cinq ans rendait inévitable le face à face entre un Président d’une tendance et une Assemblée nationale de la tendance opposée. Cette situation s’est produite à trois reprises en 1986-88, 1993-95 et 1997-2002. Le chef de l’État continuerait-il à exercer une influence prépondérante ou l’opposition des deux têtes de l’exécutif conduirait-elle à des blocages ?

Le maintien de la prééminence du chef des armées s’est manifesté à plusieurs reprises. L’exemple le plus frappant a été la décision de François Mitterrand en 1993 de maintenir la suspension des essais nucléaires dans le Pacifique contre la volonté du gouvernement Balladur. Les blocages ou retards n’ont pas manqué dans la politique contestée de la France tant dans l’ex-Yougoslavie qu’au Rwanda.

Mais les deux têtes de l’exécutif ont eu aussi la sagesse de trouver des accommodements et de poursuivre la politique décidée par un chef de l’État qui n’avait plus de majorité à l’Assemblée nationale : ce fut le cas pour la "suspension " du service national lancée en 1996 par Jacques Chirac et menée à bien par le gouvernement de cohabitation de Lionel Jospin en 1997-2001.

Les forces armées françaises n’ont guère cessé d’être engagées sur des terrains d’opérations extérieures depuis la fin de la guerre d’Algérie. Elles y ont payé un lourd tribut dépassant parfois la centaine de tués au Tchad, au Liban, en ex-Yougoslavie ou en Afghanistan. Si la décision d’engagement doit être prise au plus haut sommet de l’État, il est normal que la représentation nationale y soit associée par son information dans les trois jours et par son accord pour la poursuite des opérations au-delà de quatre mois. Faudrait-il aller plus loin pour les nombreuses opérations qui se poursuivent très au-delà de cette durée ?


Auteur
Jean Massot - Président de section (h) au Conseil d'État

En savoir plus

Le chef de l’État, chef des armées, Jean Massot, LGDJ, 2011.

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